Kommunalrecht

Dr. Hallermann ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht und Spezialist im Kommunalrecht. Er berät Kommunen an der Schnittstelle zum Öffentlichen Dienstrecht. Als öffentlicher Arbeitgeber haben Kommunen fortlaufend Berührungspunkte mit dem Öffentlichen Dienstrecht im kommunalrechtlichen Zusammenhang.

1. Rechtliche Einordnung von Tochtergesellschafter der Kommune

Die meisten Kommunen lagern bestimmte Aufgabenbereiche in eigene Tochtergesellschaften aus (bspw. Stadtwerke, Entsorgungsbetrieb, Wohnungsbaugesellschaft o.ä.). Dabei stellt sich die Frage, ob die jeweilige Tochtergesellschaft der Kommune privatrechtlich oder kommunalrechtlich zu beurteilen ist. Je nach Einordnung findet auf die in der Tochtergesellschaft Beschäftigten der TVÖD (bei kommunalrechtlicher Beurteilung) oder ein privater Tarifvertrag (bei privatrechtlicher Beurteilung) Anwendung.

Entscheidend für die Einordnung sind die Rechtsform der Tochtergesellschaft und die Art der von dieser ausgeübten Aufgaben. Die Rechtsform erkennen Sie an dem Rechtsformzusatz hinter der Firma, also dem Namen der Gesellschaft.

Beispiele:

• Entsorgungs- und Baubetrieb X-Stadt AöR
• Freizeitbetriebe X-Stadt GmbH
• Klinikum X-Stadt gGmbH
• Energiedienstleistungen X-Stadt AG

Betreibt die Kommune eine Gesellschaft in der Rechtsform der Anstalt öffentlichen Rechts (AöR), ist diese immer kommunalrechtlich zu beurteilen. Die Beschäftigten unterfallen dann dem TVÖD.

Erfolgt der Betrieb hingegen in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft oder einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung, hängt die Einordnung vom Aufgabenbereich der Tochtergesellschaft ab. Von einer kommunalrechtlichen Organisation ist auszugehen, wenn sie öffentliche Aufgaben erfüllt, die im Interesse der Allgemeinheit liegen. Beispiele hierfür sind:

• Kommunale Verkehrsbetriebe (z.B. kommunaler Verkehrsbetrieb)
• Abfallwirtschaft (z.B. Straßenreinigungs- und Müllabfuhrbetrieb)
• Wasserversorgung- und Abwasserentsorgung

Eine privatrechtliche Einordnung erfolgt demgegenüber immer dann, wenn die Tochtergesellschaft eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, die nicht unmittelbar hoheitliche Aufgaben betrifft:

• Immobilienverwaltung
• Energieversorgung (wenn nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse)
• Dienstleistungsgesellschaften (z.B. Facility Management)

Eine Abgrenzung ist stets von den spezifischen Aufgaben und der rechtlichen Ausgestaltung der Gesellschaft abhängig und kann daher im Einzelfall schwierig werden.

2. Eigenbetrieb und Anstaltsverordnung

Eine wesentliche kommunalrechtliche Beratungssäule bietet Dr. Hallermann daneben im Bereich der Eigenbetriebs- und Anstaltsverordnung. Diese stellt Kommunen vor besondere Herausforderungen, insbesondere wenn es um die Abgrenzung der Kompetenzen von Werkleitung, Werkausschuss, Bürgermeister und Gemeinderat im Zusammenhang mit kommunalen Eigenbetrieben geht.

Eigenbetriebe haben keine eigene Rechtspersönlichkeit, sondern sind organisatorisch selbstständige Einheiten innerhalb der Gemeinde und erfüllen wirtschaftliche Aufgaben (z.B. Abfallwirtschaft). Eigenbetriebe unterliegen damit der Kontrolle der Gemeinde, haben jedoch eine eigene Werkleitung (Betriebsleitung), die für die operative Führung zuständig ist. Kontrolliert und überwacht wird die Werkleitung wiederum vom Werkausschuss, dem häufig der Bürgermeister der Gemeinde angehört.

3. Dienstvorgesetzter in kommunalen Eigenbetrieben und Tochtergesellschaften

Gemäß § 73 Abs. 2 S. 1 HGO bzw. § 47 Abs. 2 GemO RLP ist der Bürgermeister Dienstvorgesetzter aller Beamten und Arbeitnehmer im Öffentlichen Dienstverhältnis, mit Ausnahme der Beigeordneten.

• In Eigenbetrieben ist der Bürgermeister in der Regel der oberste Dienstvorgesetzte. Auch wenn er nicht die Betriebsleitung innehat, kann er somit Weisungen an die Beschäftigten erteilen.
• In kommunalen Tochtergesellschaften gilt das jedoch nicht. Diese habe eine eigene Rechtspersönlichkeit und einen eigenen Dienstvorgesetzten, in der Regel den Geschäftsführer oder Vorstand. Der Bürgermeister kann hier grundsätzlich nur indirekten Einfluss nehmen, beispielsweise als Mitglied des Aufsichtsrats oder eines Beirats.

4. Befangenheit von Bediensteten der Gemeinde

Einen weitere Beratungsschwerpunkt von Dr. Hallermann stellt die Prüfung von Dienstvergehen von Bediensteten der Kommune aufgrund von Befangenheit dar: Hauptamtliche Bürgermeister und Beigeordnete dürfen an Beratungen und Entscheidungen (bspw. im Gemeinderat) nicht mitwirken, wenn sie befangen sind (z.B. § 22 GemO RLP, § 18 GemO BaWü). Andernfalls begehen sie damit ein Dienstvergehen, das disziplinarrechtliche Maßnahmen, wie beispielsweise eine Verwarnung, eine Geldbuße oder in schweren Fällen sogar die Entlassung aus dem Beschäftigungsverhältnis zur Folge haben kann.

Wann ein Fall der Befangenheit vorliegt, ist in aller Regel ausdrücklich im Kommunalrecht geregelt (z.B. § 22 GemO RLP, §§ 18, 52 GemO BaWü, § 25 HGO). Davon ist regelmäßig in folgenden Fällen auszugehen:

• Entscheidung führt zu persönlichem Vor- oder Nachteil
• Entscheidungen über Angelegenheiten, die einen nahen Angehörigen betreffen (bspw. Erhöhung der Besoldung der städtischen Kitabediensteten, zu denen auch die Ehefrau gehört)
• Entscheidung betrifft vorherige Tätigkeit des Bediensteten in nicht öffentlicher Eigenschaft (z.B. Bauprojekt, an dem der Bedienstete zuvor als privater Architekt beteiligt war)

Auch die Beschäftigten im Öffentlichen Dienst dürfen nicht an Entscheidungen in ihrem Arbeitsbereich mitwirken, wenn sie befangen sind.

Beispiele:

• Mitarbeiterin des Vergabeamtes entscheidet über Vergabe eines Bauauftrages, für den ihre Schwester selbst ein Angebot abgegeben hat
• Mitarbeiter des Personalamtes entscheidet über Bewerberauswahl, an der seine Tochter teilgenommen hat.

5. Beratung von Bürgermeistern

Darüber hinaus berät Rechtsanwalt Dr. Hallermann BürgermeisterInnen im Bereich ihrer Stellung und Aufgaben (§ 47 GemO RLP) und unterstützt somit bei der Vermeidung von Dienstvergehen und dadurch drohenden dienstrechtlichen Konsequenzen:

• Verwaltungsrechtliche Beratung (insb. Vorbereitung und Durchführung von Beschlüssen des Gemeinderats und der Ausschüsse, rechtliche Prüfung von Verwaltungshandlungen)
• Personalentscheidungen: Rechtliche Beratung bei der Einstellung, Beförderung und Entlassung von Mitarbeitern sowie die Einhaltung von Tarifrecht und der arbeitsrechtlichen Vorschriften
• Compliance und Korruptionsprävention: Implementierung eines Kontrollsystems zur Einhaltung Vermeidung von Korruption und Dienstvergehen (auch des Bürgermeisters selbst bei fehlenden Maßnahmen)

6. Kündigungsschutz für Arbeitnehmer in Kommunen

Schließlich berät Rechtsanwalt Dr. Hallermann auch Kommunen in kündigungsrechtlichen Sachverhalten. Aus kommunalrechtlicher Sicht ist hier zunächst zu prüfen, ob die Beschäftigten den Schutz des Kündigungsschutzgesetzes genießen.

Die meisten Kündigungen müssen sich am Kündigungsschutzgesetz messen lassen, wodurch die Anforderungen an die Wirksamkeit einer Kündigung oft sehr hoch sind. Jedoch genießt nicht jeder Arbeitnehmer den Schutz des Kündigungsschutzgesetzes. Dieses gilt nämlich grundsätzlich erst ab elf Arbeitnehmern (bei Arbeitsverträgen ab dem 01.01.2004) beziehungsweise sechs Arbeitnehmern (bei Arbeitsverträgen vor dem 01.01.2004).

Während die Bestimmung der Beschäftigtenzahl in Einzelbetrieben regelmäßig einfach ist, stellt sich die Situation bei Arbeitgebern im Öffentlichen Dienst hingegen komplizierter dar: Bezugspunkt könnte hier entweder die Ortsgemeinde oder aber die Verbandsgemeinde sein. Das Kommunalrecht beantwortet diese Frage.

Bei der Feststellung der Anzahl der regelmäßig beschäftigten Arbeitnehmer und damit der Frage der Anwendbarkeit des Kündigungsschutzgesetzes sind demnach sämtliche in der Verbandsgemeinde beschäftigten Arbeitnehmer mit einzubeziehen. § 23 Abs. 1 S. 1 KSchG stellt auf die „Verwaltung“ ab, d.h. der Schwellenwert des § 23 KSchG muss in der Verwaltungseinheit überschritten werden, in der der Arbeitnehmer beschäftigt ist. Für die Verwaltung ist nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts auf die Gesamtheit der nachgeordneten Dienststellen einer größeren öffentlichen Verwaltung abzustellen.

Gemäß § 68 Abs. 1 S. 1 1. Hs. GemO RLP führt die Verbandsgemeinde die Verwaltungsgeschäfte der Ortsgemeinde in deren Namen und deren Auftrag. Demnach wird die Verbandsgemeindeverwaltung bei der Wahrnehmung von Verwaltungsgeschäften der Ortsgemeinden ausschließlich als Behörde der jeweiligen Ortsgemeinde tätig. Die Verbandsgemeinde ist, soweit sie gemäß § 67 GemO RLP anstelle der Ortsgemeinden Selbstverwaltungsaufgaben wahrnimmt, auch Behörde der Verbandsgemeinde. Insofern weist die Verbandsgemeindeverwaltung zwei Funktionen auf, nämlich einerseits als Behörde der Verbandsgemeinde und anderseits als Behörde der Ortsgemeinden (OVG Rheinland-Pfalz vom 13.01.2021, 10 A 11254/20). Die Ortsgemeinde hat daneben keine eigene, von der Verbandsgemeinde abgrenzbare, eigenständige Verwaltung. Somit kann bei dem Begriff der Verwaltung in § 23 KSchG nur auf die Verbandsgemeinde abzustellen sein.